Recursos administrativos: reconsideración, apelación y revisión

 POR: MUNDO JURÍDICO 

Sumario: 1. Introducción: los recursos administrativos, 2. Reconsideración, 3. Apelación, 4. Revisión, 5. Conclusión, 6. Bibliografía.

1. Introducción: los recursos administrativos

Los recursos administrativos se encuentran estrechamente vinculados al hecho que el administrado posee derechos y garantías a lo largo de un procedimiento. Una de esas garantías es la facultad de contradicción, que se encuentra reconocida en el art. 120 del TUO de la Ley 27444.

La mencionada norma señala que procede la contradicción frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo. En esa línea, una de las formas mediante las cuales opera la facultad de contradicción es la interposición de recursos administrativos.

Del mismo modo, podemos afirmar que los recursos administrativos son mecanismos que nos brinda el ordenamiento para contradecir una decisión de la administración que vulnera un derecho o un interés legítimo. Igualmente, Martin Tirado señala que un recurso administrativo se configura como un acto de naturaleza procesal que el administrado realiza a fin de que la administración “modifique o revoque un acto o resolución administrativos.” 

En el presente artículo se realizará un breve repaso sobre los tres recursos administrativos reconocidos en el TUO de la Ley 27444: la reconsideración (art. 219), la apelación (art. 220) y la revisión (art. 218.1).

2. La reconsideración

2.1. La reconsideración en el TUO de la Ley 27444

Artículo 219.- Recurso de reconsideración

El recurso de reconsideración se interpondrá ante el mismo órgano que dictó el primer acto que es materia de la impugnación y deberá sustentarse en nueva prueba. En los casos de actos administrativos emitidos por órganos que constituyen única instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es opcional y su no interposición no impide el ejercicio del recurso de apelación.

 2.2. Objetivo del recurso de reconsideración 

El recurso de reconsideración consiste en que la misma autoridad administrativa que conoció el procedimiento y emitió el acto administrativo revise nuevamente el expediente y subsane errores. En palabras de Morón Urbina, el hecho que sea la misma autoridad la que ya conozca el expediente implicará que esta “podrá dictar una resolución con mayor celeridad que otra autoridad que recién conozca de los hechos”. En consecuencia, si tal autoridad toma nota de su error, a partir del recurso administrativo, esta cambiará el sentido de su decisión para evitar el control posterior del superior.

Por ello, el recurso de reconsideración tiene como objeto que la misma autoridad que decidió en el acto administrativo impugnado tome cuenta de su propio error y modifique su decisión. Dicha decisión será más rápida porque fue la misma autoridad.

 2.3. Las características del recurso de reconsideración

Morón Urbina identifica dos características para el recurso de reconsideración.

La primera característica radica en que su recepción, sustanciación y decisión compete al mismo órgano que dictó el acto recurrido, al cual resulta sencillo identificar en una generalidad de casos. 

Por otra parte, la segunda característica del recurso es su carácter opcional para el administrado. Esta peculiaridad implica que será el administrado quien definirá si ejerce este medio de impugnación o no, siendo impedida la Administración Pública de exigir su ejercicio para lograr el agotamiento de la vía. Por ello, el único recurso obligatorio será la apelación. 

2.4. La nueva prueba

De acuerdo con el TUO de la Ley 27444, el recurso de reconsideración deberá sustentarse en una nueva prueba, la que permitirá a la autoridad administrativa tomar cuenta de su error y que este sea debidamente modificado. Por tanto, el papel que cumple la nueva prueba en la imposición de la reconsideración es de gran envergadura porque, de acuerdo a lo afirmado por Morón Urbina, “perdería seriedad pretender que pueda modificarlo con tan solo un nuevo pedido o una nueva argumentación sobre los mismos hechos. Para habilitar la posibilidad del cambio de criterio, la ley exige que se presente a la autoridad un hecho tangible y no evaluado con anterioridad, que amerite la reconsideración.”

Por consiguiente, la exigencia de la nueva prueba implica que el recurso de reconsideración no es una mera manifestación de “desacuerdo” con la decisión de la autoridad, sino que es un requerimiento de revisar nuevamente la propia decisión en función a un nuevo medio probatorio que aporta una revelación para la administración.

Asimismo, Morón Urbina afirma que, para determinar qué es una nueva prueba para fines del artículo 219 del TUO de la Ley 27444, es necesario diferenciar dos tipos de hechos: (i) el hecho materia de la controversia que requiere ser probado; y, (ii) el hecho o hechos que son invocados para probar el hecho controvertido. En esa línea, la prueba nueva se hallará en el segundo hecho, y esta buscará dar sustento al primer hecho, es decir, al hecho materia de la controversia que busca ser probado.

3. La apelación

3.1. La apelación en el TUO de la Ley 27444

Artículo 220.- Recurso de apelación

El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.

3.2. Alcances del recurso de apelación

La apelación es el recurso mediante el cual el administrado se dirige a la misma autoridad que tomó la decisión, para que esta la eleve a la autoridad jerárquicamente superior. En ese marco, la autoridad a la que se eleva el expediente, en función a sus atribuciones, reevalúa el expediente y toma una nueva decisión. Asimismo, a diferencia de la reconsideración, la apelación no requiere nueva prueba.

En línea con lo expuesto por Morón Urbina, la apelación presupone la existencia de una jerarquía administrativa titular de la potestad de corrección, y por ello busca exigir al superior que examine lo actuado y resuelto por el subordinado. En ese sentido, los administrados podrán ejercer este recurso sólo cuando un acto haya sido emitido por un órgano administrativo subordinado jerárquicamente a otro, y no cuando se trate de actos emitidos por la autoridad de mayor jerarquía, o por órganos autónomos.

3.3. Supuestos de aplicación de la apelación

Por otra parte, de acuerdo al artículo 219 citado en el punto anterior, el recurso de apelación se plantea ante dos supuestos:

(i) Cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas.

(ii) Cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.

4. Revisión

A diferencia de lo señalado por la reconsideración y la apelación, la revisión es un recurso excepcional que solo se interpone cuando una ley o decreto legislativo lo establezca expresamente. Este recurso de reconsideración se encuentra detallado en el último párrafo del inciso 218.1 del artículo del TUO de la Ley 27444.

Artículo 218. Recursos administrativos

218.1 […] Solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión.

5. Conclusiones

• Los recursos administrativos son mecanismos que nos brinda el ordenamiento para contradecir una decisión de la administración que vulnera un derecho o un interés legítimo.
• El recurso de reconsideración consiste en que la misma autoridad administrativa que conoció el procedimiento y emitió el acto administrativo revise nuevamente el expediente y subsane errores.
• Asimismo, el recurso de apelación es el recurso mediante el cual el administrado se dirige a la misma autoridad que tomó la decisión, para que esta la eleve a la autoridad jerárquicamente superior.
• El recurso de revisión es un recurso excepcional que solo se interpone cuando una ley o decreto legislativo lo establezca expresamente.

6. Bibliografía

GORDILLO, Agustín A. Procedimiento y recursos administrativos, 1971.

BENAVIDES, José Luis; OSPINA GARZON, Andrés. La Justificación de los recursos administrativos (The Function of the Administrative Appeals). en Revista Derecho del Estado, 2012, número 29.

PELUFFO, Juan Pablo Cajarville. “Recursos administrativos: conceptos, elementos y presupuestos. Un estudio comparativo de los regímenes peruano y uruguayo”. en: Derecho PUCP, 2011, número 67, pp. 381-418.

MARTÍN TIRADO, Richard James, et al. Los recursos administrativos y el control difuso en la Administración Pública. 2015.

MORÓN URBUNA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del procedimiento administrativo general. Nuevo texto único ordenado de la Ley 27444 (Decreto Supremo 004-2019-JUS). Tomo I. Décima edición. Lima, Gaceta Jurídica, 2019.

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[1] MARTÍN TIRADO, Richard James, et al. Los recursos administrativos y el control difuso en la Administración Pública. 2015, p. 130.

[2] Ídem, p. 131.

[3] MORÓN URBINA, Juan Carlos (2019). Comentarios a la Ley del procedimiento administrativo general. Nuevo texto único ordenado de la Ley N° 27444 (Decreto Supremo N° 004-2019-JUS). Tomo I. Décima Edición. Lima, Gaceta Jurídica, p. 213.

[4] Ibid.

[5] Ídem, 214.

[6] Ídem, 216.

[7] Ibid.

[8] Ídem 221.