Las cinco funciones del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos

 Por: MUNDO JURÍDICO 

El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo Esencial del Derecho». Ahí destaca el libro El derecho de la función pública y el servicio civil. Nociones fundamentales (Lima, 2019), escrito por la presidenta ejecutiva de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Janeyri Boyer Carrera. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera concisa y ágil, las cinco funciones del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos.

El contenido de la rectoría sobre el sistema se canaliza a través del ejercicio de las siguientes potestades: normativa, supervisora, sancionadora, interventora y de resolución de conflictos.

1. Función normativa

La función normativa comprende la potestad de dictar normas técnicas, directivas de alcance nacional y otras normas referidas a la gestión de los recursos humanos del Estado. Corresponde a Servir la potestad reglamentaria, como ente técnico especializado, y las normas jurídicas que emite son vinculantes para todas las entidades públicas de los tres niveles de gobierno en los aspectos materiales relacionados al sistema administrativo. Estas normas jurídicas están vinculadas a metodologías para la selección de servidores públicos, para gestionar su rendimiento y para gestionar la capacitación o la carrera administrativa; así como para el desarrollo de los regímenes de vinculación de los servidores civiles con la administración pública (como el CAS, 728, 276, 30057).

El ejercicio de esta función tendría que estar orientado no solo a gestionar el sistema, también a tutelar los derechos de los servidores civiles. Así, por ejemplo, una garantía es que sea Servir a través del desarrollo de un procedimiento garantista, y no cada entidad, quien defina los procedimientos y metodologías para la evaluación del desempeño, así como para la consecuente separación de la entidad de aquellos servidores que hayan obtenido resultados desaprobatorios.

2. Función supervisora

Se entiende por función supervisora a aquella destinada al seguimiento a las acciones de las entidades del sector público sobre los procesos de recursos humanos, y las recomendaciones que emita la Autoridad. Constituye el conjunto de actos y diligencias de supervisión sobre el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y otras limitaciones exigibles a los administrados, bajo un enfoque de cumplimiento normativo y tutela de los bienes jurídicos protegidos.

Servir aplica estas disposiciones al recibir las denuncias o reclamos de los servidores civiles contra sus entidades de origen, entre otros casos, por haber infringido reglas del servicio civil frente al incumplimiento de:

• Respeto por las bases, cronograma y las publicaciones de resultados del proceso de selección. Se incluye el incumplimiento de toda regla a la que se adscriban el principio de mérito en el concurso público.
• La suscripción del contrato o de la formalidad, a través de los cuales, el servidor civil se vinculará con la entidad.
• Pago de remuneraciones, de vacaciones no gozadas, vacaciones truncas, compensación por tiempo de servicios, entre otros beneficios que el Estado como empleador deba legalmente pagar al servidor civil.
• Respeto por las normas de desplazamiento de servidores civiles (rotación, reasignación, destaque, permuta).

En cuanto al procedimiento, una vez presentadas dichas denuncias, estas son trasladadas por Servir a las entidades denunciadas para que presente sus explicaciones o descargos. El rector actúa las pruebas que considere pertinentes —solicitud del escalafón del servidor, de los recibos de pago de remuneraciones, los contratos (especialmente para los casos de servidores CAS), entre otros—, a fin de esclarecer los hechos del caso. El procedimiento culmina con la emisión de recomendaciones y las respectivas invocaciones a la entidad, en caso el rector concluya que la misma entidad incurrió en la conducta denunciada. En la práctica, Servir actúa como un ombudsman de los recursos humanos. La escasa delimitación jurídica de esta facultad conduce a la aplicación supletoria de los preceptos de la actividad administrativa de fiscalización de la Ley del Procedimiento Administrativo General en lo que sea pertinente.

3. Función sancionadora

La denominada «atribución sancionadora» del ente rector fue reconocida «en caso de incumplimiento de las obligaciones previstas en el Sistema» (decreto legislativo 1023). El sujeto activo del poder sancionador es el ente rector y como sujeto pasivo está cualquier entidad pública de los tres niveles de gobierno. La responsabilidad de la entidad se encuentra diferenciada de la responsabilidad administrativa, disciplinaria o funcionarial de los servidores públicos. Esta última encuentra su canal propio en el procedimiento administrativo disciplinario de la LSC.

Se ha producido una deslegalización en relación a la tipificación de las infracciones, en la medida que esta ha sido encomendada al Consejo Directivo de Servir. No obstante, dicha tipificación no se ha llevado a cabo, pero se reconocen las siguientes sanciones:

a) Amonestación escrita, en caso de faltas leves.

b) Ser introducido en una lista pública de amonestados, en caso de faltas leves reiteradas y graves.

c) Suspensión de facultades para el establecimiento de incentivos monetarios y no monetarios, en caso de faltas graves.

d) Suspensión del ejercicio de funciones sobre los recursos humanos e intervención de la respectiva oficina de recursos humanos, en caso de faltas muy graves.

La autoridad administrativa solo podrá imponer esta última sanción en caso el sujeto pasivo sea una entidad pública del Poder Ejecutivo. Si las conductas infractoras calificaran como muy graves y las entidades públicas no formaran parte del Poder Ejecutivo, Servir las pondrá en conocimiento de la Contraloría General de la República y la Comisión de Fiscalización del Congreso de la República.

La configuración del poder sancionador del ente rector responde al ejercicio del poder de organización del Estado y al principio de competencia. Servir recibe la atribución de sancionar a todas las entidades públicas, desde el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Congreso de la República o un gobierno regional; hasta otros organismos públicos similares, por la comisión de infracciones a las reglas del sistema.

El ámbito de la facultad interventora del ente rector se restringe a las entidades del Poder Ejecutivo. La autonomía organizativa de las entidades públicas distintas al Poder Ejecutivo se abre paso frente al principio de competencia. El control y la adopción de medidas sobre estas entidades autónomas que incurren en infracciones muy graves contra el SAGRH fueron encomendadas a la Contraloría y a la Comisión de Fiscalización del Congreso de la República. 

La naturaleza de las sanciones que el ente rector está facultado a imponer reflejan mecanismos de presión soft law, más que medidas punitivas. Como en todo procedimiento sancionador impulsado por Servir el «administrado» siempre es el mismo Estado, se habrían descartado las medidas de carácter pecuniario. Es más, la sanción de suspensión de facultades para el establecimiento de incentivos monetarios y no monetarios en caso de faltas graves es jurídicamente inaplicable. Las leyes de presupuesto anualmente prohíben a las entidades que otorguen incentivos monetarios a los servidores públicos, adicionales a los predeterminados por ley. La LSC establece la misma prohibición.

Tendríamos que preguntarnos si no sería necesario que el rector cuente con facultades para imponer sanciones que constituyan disuasivos reales para las entidades públicas de incumplir las reglas del sistema, especialmente de aquellas que garantizan la vigencia del mérito en el acceso a la administración pública, o, al menos, el reconocimiento de la facultad de imponer medidas correctivas en los procedimientos de selección. En todo caso, para dicho propósito se le habría reconocido la función interventora.

4. Función interventora

El ente rector, excepcionalmente, ejerce la atribución interventora, en caso de solicitud del de una entidad del Poder Ejecutivo, en supuestos de graves afectaciones al principio de probidad y ética pública. En dichos casos, mediante acuerdo del Consejo Directivo, se podrá disponer la intervención en la entidad, para lo que se designa un interventor que actuará como órgano instructor del procedimiento administrativo disciplinario que motivó la intervención.

El ejercicio de la facultad interventora de la Autoridad es excepcional, limitándose al caso de detectar que los concursos de ingreso a las entidades del Poder Ejecutivo no hayan cumplido con los requisitos sustantivos previstos en la normativa correspondiente, por denuncia presentada o de oficio. En dichos casos, mediante acuerdo del Consejo Directivo, se podrá disponer la intervención de las oficinas de recursos humanos, con un interventor que:

• Revisará el cumplimiento de los procedimientos de los concursos cuestionados.
• Emitirá un informe con valor probatorio de los problemas detectados.
• Remitirá el informe a la Contraloría General de la República y al titular de la entidad para que, en ejercicio de sus facultades, dispongan las sanciones correspondientes.
• Podrá declarar la nulidad del concurso y proponer al titular de la entidad la convocatoria a uno nuevo si fuere necesario.
• Dirigirá los nuevos concursos de la entidad, en tanto se corrijan los problemas previamente identificados, y designará para tales efectos a un funcionario que hará las veces de responsable del concurso.
• Dispondrá, en coordinación con el titular de la entidad, las medidas correctivas que se deberán aplicar para fortalecer a la oficina de recursos humanos intervenida. Una vez implementadas las medidas correctivas, el interventor elevará al titular de la entidad y a la Autoridad un informe de los resultados. Con la aprobación del informe por parte de la Servir, el interventor cesará en sus funciones y retornará todas las facultades y responsabilidades sobre los concursos a la oficina de recursos humanos de la entidad.

5. Función de resolución de controversias

La ley 28175, Ley Marco del Empleo Público, dispuso la creación del Consejo Superior de Empleo Público (Cosep), como organismo público descentralizado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros y con calidad de pliego presupuestario, como ente rector del empleo público, cuyo titular era el presidente del Consejo Superior del Empleo Público. Esta misma norma también creó el Tribunal de Empleo Público. Pero ni el Consejo Superior ni el Tribunal llegaron a ejercer funciones. El Tribunal Nacional fue desactivado formalmente en 1984. Desde entonces, no había existido una autoridad administrativa especializada que recibiera el encargo de resolver las controversias, hasta la creación del TSC, sobre cuya composición y funciones nos remitimos a lo expuesto en el capítulo anterior.